■ 鄭維國
農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目標是建立符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制。中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制是中國特色社會主義道路探索中的偉大創(chuàng)舉，充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟競爭有序的核心精神。但這一體制絕不意味著完全市場化、自由市場化。黨和國家通過《憲法》《物權法》《土地管理法》等一系列法律法規(guī)，對中國特色社會主義市場經(jīng)濟的公有制性質(zhì)進行了有效保障和充分體現(xiàn)。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，必須適應中國特色社會主義市場經(jīng)濟要求，精準落實中央《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》（以下簡稱中央《意見》），堅守好法律政策“五條底線”，確保改革方向正確。
堅持黨的領導不動搖
——領導底線
《憲法》規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”�！饵h章》規(guī)定“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”�！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用”。具體到農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，中央《意見》明確把“堅持黨的領導”作為基本原則特別提出，要求必須堅持農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎來謀劃和實施。
堅持農(nóng)民集體所有制不動搖
——所有制底線
《憲法》第六條明確規(guī)定“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，確立了集體所有制在國家經(jīng)濟制度中的基礎地位。農(nóng)民集體所有制的核心是農(nóng)村土地的集體所有制。《憲法》《土地管理法》明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。習近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上明確“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有”，并強調(diào)“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”，指明了集體所有制的制度底線。堅持農(nóng)村集體所有制不動搖，不能把集體資產(chǎn)分光吃凈、一分了之。農(nóng)民通過改革獲得的集體資產(chǎn)股權或份額，是參與集體收益分配的依據(jù)，而不是分割集體資產(chǎn)的憑據(jù)，不能以改革之名把集體經(jīng)濟改少了、改沒了、改弱了。
堅持農(nóng)村土地承包關系長久不變
——承包關系底線
《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“國家依法保護農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定”，黨的十九大報告要求“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”。按照中央《意見》，這次集體產(chǎn)權制度改革股份量化的重點是集體經(jīng)營性資產(chǎn)，沒有硬性要求承包地參與改革。但對于集體資產(chǎn)空殼村來講，承包地是僅有的可利用的集體資源要素。一些空殼村采取了統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)民承包地的方式發(fā)展集體經(jīng)濟。這些村必須按照法律要求，尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，不得隨意調(diào)整和改變土地承包關系，由集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶簽訂合同，依法流轉經(jīng)營。對統(tǒng)一經(jīng)營承包地的村組，可以在集體內(nèi)部設置承包地股，股權配置以確權登記的承包地為依據(jù)，所產(chǎn)生收益由承包農(nóng)戶單獨分配。
堅持農(nóng)民集體財產(chǎn)權益保護不動搖
——財產(chǎn)權益底線
中央《關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》（中央〔2016〕28號）規(guī)定“完善農(nóng)村集體產(chǎn)權確權和保護制度，切實防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置集體資產(chǎn)，防止外部資本侵吞，非法控制集體資產(chǎn)”。其關鍵在于建立農(nóng)村集體財產(chǎn)權益保護機制，重點做好以下四點。
一是規(guī)范股權設置。按照中央《意見》，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革只設置集體股和成員股。集體股設置與否由成員集體民主決定。成員股以集體經(jīng)濟組織成員權為前提設置，主要體現(xiàn)集體所有制下成員權利平等，兼顧集體資產(chǎn)形成中個人勞動貢獻和計劃生育等因素，平衡不同群眾合法利益�？稍O置個人股、勞齡股、貢獻股、計生補償股、貧困優(yōu)先股等股權。需要注意的是，改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立的股份合作制，不同于工商企業(yè)股份制。在決策機制上，實行一人一票，體現(xiàn)民主決策、民主管理的特點；在利益分配上，秉承公平公正的原則，主要體現(xiàn)社會主義公有制勞動聯(lián)合的特點；在經(jīng)營機制上，體現(xiàn)股份制經(jīng)營靈活的特點。
二是嚴格區(qū)分權益股和發(fā)展股。一些地區(qū)同步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度與“三變”改革，出現(xiàn)了權益股和發(fā)展股混合設立的問題，形成一些改革隱患，必須要嚴格區(qū)分，及時規(guī)范，防止相互侵犯權益。所謂集體資產(chǎn)權益股，是依據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革政策，農(nóng)民依法獲得的集體資產(chǎn)股權，是農(nóng)民參與集體收益分配的依據(jù)，具有封閉性和社區(qū)性特點。所謂集體經(jīng)濟發(fā)展股，是指集體、個人、企業(yè)以自有資產(chǎn)、資源、資金、技術等參與投資經(jīng)濟項目所獲得的股權，是參股主體參與經(jīng)營分紅的依據(jù)。集體經(jīng)濟組織憑入股資本多少在“三變”改革項目中分紅，所獲分紅在集體內(nèi)部按照集體收益分配辦法和成員持股進行分配。參與“三變”改革經(jīng)濟項目的企業(yè)和個人不得依據(jù)經(jīng)濟投資在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分享股份。
三是慎重設置資金股。集體經(jīng)濟組織立足發(fā)展需要可以在成員股名下設置資金股。按照農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革封閉性要求，資金股設置要以尊重農(nóng)民意愿為前提，嚴格執(zhí)行“全員參與、人人平等、封閉運營”的原則。集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員不得多占股權，集體經(jīng)濟組織外部單位個人不得在集體內(nèi)部參股。同時，為避免資金股擠占其他股權收益，資金股要按照資金實際收益進行分紅。集體經(jīng)濟組織募集資金股要避免增加農(nóng)民負擔，所募集資金投資要穩(wěn)妥謹慎，注意風險防控。
四是保護好少數(shù)人權益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權是農(nóng)民享有集體財產(chǎn)權益的前提。由于各地農(nóng)村集體成員形成歷史復雜、構成類別較多、地區(qū)差異性大，中央沒有明確集體成員界定政策。陜西地區(qū)參考省高院《關于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》，明確集體經(jīng)濟組織九種人具有成員資格和五種人喪失成員資格，對嫁城女等七類人集體收益分配權利作出規(guī)定。處理少數(shù)人成員權益問題，要嚴格按照“有法依法、無法依規(guī)、無規(guī)依民”的優(yōu)先序進行處理，對確無法律政策依據(jù)的，提交村民（代表）大會民主決議，民主決策要秉承民意，宜寬則寬，應確盡確，避免傷害少數(shù)人利益。
堅持尊重農(nóng)民意愿不動搖
——主體底線
農(nóng)民是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的主體。中央《意見》明確要求“尊重農(nóng)民群眾意愿”“真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”。改革要注意把握兩點：一是農(nóng)民自愿而不強迫。實際工作中，農(nóng)民被迫同意、被迫簽字、被迫流轉土地、被動改革的問題依然存在，必須引起重視，要堅決防止和克服。二是嚴格執(zhí)行民主程序。改革重大事項、重大舉措必須召開村民大會民主討論，形成共識，不能圖省事簡化程序事項。開會討論中還要注意防止少數(shù)人操縱會議，避免發(fā)生侵害集體和農(nóng)民利益的問題。
“五條底線”是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革相關法律政策的集中體現(xiàn)，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革必須恪守的準則，是改革成功的基本保證。應以“五條底線”為準則，自覺檢視，主動對標，及時規(guī)范，大膽創(chuàng)新，放活經(jīng)營，確保改革方向正確，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟運行高效有序，農(nóng)民及早獲得實實在在的收益。
（作者系陜西省農(nóng)業(yè)廳黨組成員、副廳長）
來源：《農(nóng)民日報》
