最高人民法院 最高人民檢察院 公安部關于
辦理非法集資刑事案件若干問題的意見
為依法懲治非法吸收公眾存款、集資詐騙等非法集資犯罪活動，維護國家金融管理秩序，保護公民、法人和其他組織合法權益，根據(jù)刑法、刑事訴訟法等法律規(guī)定，結合司法實踐，現(xiàn)就辦理非法吸收公眾存款、集資詐騙等非法集資刑事案件有關問題提出以下意見：
一、關于非法集資的“非法性”認定依據(jù)問題
人民法院、人民檢察院、公安機關認定非法集資的“非法性”，應當以國家金融管理法律法規(guī)作為依據(jù)。對于國家金融管理法律法規(guī)僅作原則性規(guī)定的，可以根據(jù)法律規(guī)定的精神并參考中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會等行政主管部門依照國家金融管理法律法規(guī)制定的部門規(guī)章或者國家有關金融管理的規(guī)定、辦法、實施細則等規(guī)范性文件的規(guī)定予以認定。
二、關于單位犯罪的認定問題
單位實施非法集資犯罪活動，全部或者大部分違法所得歸單位所有的，應當認定為單位犯罪。
個人為進行非法集資犯罪活動而設立的單位實施犯罪的，或者單位設立后，以實施非法集資犯罪活動為主要活動的，不以單位犯罪論處，對單位中組織、策劃、實施非法集資犯罪活動的人員應當以自然人犯罪依法追究刑事責任。
判斷單位是否以實施非法集資犯罪活動為主要活動，應當根據(jù)單位實施非法集資的次數(shù)、頻度、持續(xù)時間、資金規(guī)模、資金流向、投入人力物力情況、單位進行正當經(jīng)營的狀況以及犯罪活動的影響、后果等因素綜合考慮認定。
三、關于涉案下屬單位的處理問題
辦理非法集資刑事案件中，人民法院、人民檢察院、公安機關應當全面查清涉案單位，包括上級單位（總公司、母公司）和下屬單位（分公司、子公司）的主體資格、層級、關系、地位、作用、資金流向等，區(qū)分情況依法作出處理。
上級單位已被認定為單位犯罪，下屬單位實施非法集資犯罪活動，且全部或者大部分違法所得歸下屬單位所有的，對該下屬單位也應當認定為單位犯罪。上級單位和下屬單位構成共同犯罪的，應當根據(jù)犯罪單位的地位、作用，確定犯罪單位的刑事責任。
上級單位已被認定為單位犯罪，下屬單位實施非法集資犯罪活動，但全部或者大部分違法所得歸上級單位所有的，對下屬單位不單獨認定為單位犯罪。下屬單位中涉嫌犯罪的人員，可以作為上級單位的其他直接責任人員依法追究刑事責任。
上級單位未被認定為單位犯罪，下屬單位被認定為單位犯罪的，對上級單位中組織、策劃、實施非法集資犯罪的人員，一般可以與下屬單位按照自然人與單位共同犯罪處理。
上級單位與下屬單位均未被認定為單位犯罪的，一般以上級單位與下屬單位中承擔組織、領導、管理、協(xié)調(diào)職責的主管人員和發(fā)揮主要作用的人員作為主犯，以其他積極參加非法集資犯罪的人員作為從犯，按照自然人共同犯罪處理。
四、關于主觀故意的認定問題
認定犯罪嫌疑人、被告人是否具有非法吸收公眾存款的犯罪故意，應當依據(jù)犯罪嫌疑人、被告人的任職情況、職業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)背景、培訓經(jīng)歷、本人因同類行為受到行政處罰或者刑事追究情況以及吸收資金方式、宣傳推廣、合同資料、業(yè)務流程等證據(jù)，結合其供述，進行綜合分析判斷。
犯罪嫌疑人、被告人使用詐騙方法非法集資，符合《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條規(guī)定的，可以認定為集資詐騙罪中“以非法占有為目的”。
辦案機關在辦理非法集資刑事案件中，應當根據(jù)案件具體情況注意收集運用涉及犯罪嫌疑人、被告人的以下證據(jù)：是否使用虛假身份信息對外開展業(yè)務；是否虛假訂立合同、協(xié)議；是否虛假宣傳，明顯超出經(jīng)營范圍或者夸大經(jīng)營、投資、服務項目及盈利能力；是否吸收資金后隱匿、銷毀合同、協(xié)議、賬目；是否傳授或者接受規(guī)避法律、逃避監(jiān)管的方法，等等。
五、關于犯罪數(shù)額的認定問題
非法吸收或者變相吸收公眾存款構成犯罪，具有下列情形之一的，向親友或者單位內(nèi)部人員吸收的資金應當與向不特定對象吸收的資金一并計入犯罪數(shù)額：
（一）在向親友或者單位內(nèi)部人員吸收資金的過程中，明知親友或者單位內(nèi)部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的；
（二）以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內(nèi)部人員，并向其吸收資金的；
（三）向社會公開宣傳，同時向不特定對象、親友或者單位內(nèi)部人員吸收資金的。
非法吸收或者變相吸收公眾存款的數(shù)額，以行為人所吸收的資金全額計算。集資參與人收回本金或者獲得回報后又重復投資的數(shù)額不予扣除，但可以作為量刑情節(jié)酌情考慮。
六、關于寬嚴相濟刑事政策把握問題
辦理非法集資刑事案件，應當貫徹寬嚴相濟刑事政策，依法合理把握追究刑事責任的范圍，綜合運用刑事手段和行政手段處置和化解風險，做到懲處少數(shù)、教育挽救大多數(shù)。要根據(jù)行為人的客觀行為、主觀惡性、犯罪情節(jié)及其地位、作用、層級、職務等情況，綜合判斷行為人的責任輕重和刑事追究的必要性，按照區(qū)別對待原則分類處理涉案人員，做到罰當其罪、罪責刑相適應。
重點懲處非法集資犯罪活動的組織者、領導者和管理人員，包括單位犯罪中的上級單位（總公司、母公司）的核心層、管理層和骨干人員，下屬單位（分公司、子公司）的管理層和骨干人員，以及其他發(fā)揮主要作用的人員。
對于涉案人員積極配合調(diào)查、主動退贓退賠、真誠認罪悔罪的，可以依法從輕處罰；其中情節(jié)輕微的，可以免除處罰；情節(jié)顯著輕微、危害不大的，不作為犯罪處理。
七、關于管轄問題
跨區(qū)域非法集資刑事案件按照《國務院關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號）確定的工作原則辦理。如果合并偵查、訴訟更為適宜的，可以合并辦理。
辦理跨區(qū)域非法集資刑事案件，如果多個公安機關都有權立案偵查的，一般由主要犯罪地公安機關作為案件主辦地，對主要犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴；由其他犯罪地公安機關作為案件分辦地根據(jù)案件具體情況，對本地區(qū)犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴。
管轄不明或者有爭議的，按照有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則，由其共同的上級公安機關協(xié)調(diào)確定或者指定有關公安機關作為案件主辦地立案偵查。需要提請批準逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由分別立案偵查的公安機關所在地的人民檢察院、人民法院受理。
對于重大、疑難、復雜的跨區(qū)域非法集資刑事案件，公安機關應當在協(xié)調(diào)確定或者指定案件主辦地立案偵查的同時，通報同級人民檢察院、人民法院。人民檢察院、人民法院參照前款規(guī)定，確定主要犯罪地作為案件主辦地，其他犯罪地作為案件分辦地，由所在地的人民檢察院、人民法院負責起訴、審判。
本條規(guī)定的“主要犯罪地”，包括非法集資活動的主要組織、策劃、實施地，集資行為人的注冊地、主要營業(yè)地、主要辦事機構所在地，集資參與人的主要所在地等。
八、關于辦案工作機制問題
案件主辦地和其他涉案地辦案機關應當密切溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同推進偵查、起訴、審判、資產(chǎn)處置工作，配合有關部門最大限度追贓挽損。
案件主辦地辦案機關應當統(tǒng)一負責主要犯罪嫌疑人、被告人涉嫌非法集資全部犯罪事實的立案偵查、起訴、審判，防止遺漏犯罪事實；并應就全案處理政策、追訴主要犯罪嫌疑人、被告人的證據(jù)要求及訴訟時限、追贓挽損、資產(chǎn)處置等工作要求，向其他涉案地辦案機關進行通報。其他涉案地辦案機關應當對本地區(qū)犯罪嫌疑人、被告人涉嫌非法集資的犯罪事實及時立案偵查、起訴、審判，積極協(xié)助主辦地處置涉案資產(chǎn)。
案件主辦地和其他涉案地辦案機關應當建立和完善證據(jù)交換共享機制。對涉及主要犯罪嫌疑人、被告人的證據(jù)，一般由案件主辦地辦案機關負責收集，其他涉案地提供協(xié)助。案件主辦地辦案機關應當及時通報接收涉及主要犯罪嫌疑人、被告人的證據(jù)材料的程序及要求。其他涉案地辦案機關需要案件主辦地提供證據(jù)材料的，應當向案件主辦地辦案機關提出證據(jù)需求，由案件主辦地收集并依法移送。無法移送證據(jù)原件的，應當在移送復制件的同時，按照相關規(guī)定作出說明。
九、關于涉案財物追繳處置問題
辦理跨區(qū)域非法集資刑事案件，案件主辦地辦案機關應當及時歸集涉案財物，為統(tǒng)一資產(chǎn)處置做好基礎性工作。其他涉案地辦案機關應當及時查明涉案財物，明確其來源、去向、用途、流轉(zhuǎn)情況，依法辦理查封、扣押、凍結手續(xù)，并制作詳細清單，對扣押款項應當設立明細賬，在扣押后立即存入辦案機關唯一合規(guī)賬戶，并將有關情況提供案件主辦地辦案機關。
人民法院、人民檢察院、公安機關應當嚴格依照刑事訴訟法和相關司法解釋的規(guī)定，依法移送、審查、處理查封、扣押、凍結的涉案財物。對審判時尚未追繳到案或者尚未足額退賠的違法所得，人民法院應當判決繼續(xù)追繳或者責令退賠，并由人民法院負責執(zhí)行，處置非法集資職能部門、人民檢察院、公安機關等應當予以配合。
人民法院對涉案財物依法作出判決后，有關地方和部門應當在處置非法集資職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，切實履行協(xié)作義務，綜合運用多種手段，做好涉案財物清運、財產(chǎn)變現(xiàn)、資金歸集、資金清退等工作，確保最大限度減少實際損失。
根據(jù)有關規(guī)定，查封、扣押、凍結的涉案財物，一般應在訴訟終結后返還集資參與人。涉案財物不足全部返還的，按照集資參與人的集資額比例返還。退賠集資參與人的損失一般優(yōu)先于其他民事債務以及罰金、沒收財產(chǎn)的執(zhí)行。
十、關于集資參與人權利保障問題
集資參與人，是指向非法集資活動投入資金的單位和個人，為非法集資活動提供幫助并獲取經(jīng)濟利益的單位和個人除外。
人民法院、人民檢察院、公安機關應當通過及時公布案件進展、涉案資產(chǎn)處置情況等方式，依法保障集資參與人的合法權利。集資參與人可以推選代表人向人民法院提出相關意見和建議；推選不出代表人的，人民法院可以指定代表人。人民法院可以視案件情況決定集資參與人代表人參加或者旁聽庭審，對集資參與人提起附帶民事訴訟等請求不予受理。
十一、關于行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題
處置非法集資職能部門或者有關行政主管部門，在調(diào)查非法集資行為或者行政執(zhí)法過程中，認為案情重大、疑難、復雜的，可以商請公安機關就追訴標準、證據(jù)固定等問題提出咨詢或者參考意見；發(fā)現(xiàn)非法集資行為涉嫌犯罪的，應當按照《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等規(guī)定，履行相關手續(xù)，在規(guī)定的期限內(nèi)將案件移送公安機關。
人民法院、人民檢察院、公安機關在辦理非法集資刑事案件過程中，可商請?zhí)幹梅欠Y職能部門或者有關行政主管部門指派專業(yè)人員配合開展工作，協(xié)助查閱、復制有關專業(yè)資料，就案件涉及的專業(yè)問題出具認定意見。涉及需要行政處理的事項，應當及時移交處置非法集資職能部門或者有關行政主管部門依法處理。
十二、關于國家工作人員相關法律責任問題
國家工作人員具有下列行為之一，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任：
（一）明知單位和個人所申請機構或者業(yè)務涉嫌非法集資，仍為其辦理行政許可或者注冊手續(xù)的；
（二）明知所主管、監(jiān)管的單位有涉嫌非法集資行為，未依法及時處理或者移送處置非法集資職能部門的；
（三）查處非法集資過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的；
（四）徇私舞弊不向司法機關移交非法集資刑事案件的；
（五）其他通過職務行為或者利用職務影響，支持、幫助、縱容非法集資的。
