近日，中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》�！兑庖姟烦雠_背景如何？主要內容是什么？有哪些政策創(chuàng)新？如何貫徹落實好《意見》？記者就此采訪了農業(yè)部部長韓長賦。
問：請介紹一下《意見》出臺的背景和過程。
答：農村土地經營權流轉和規(guī)模經營是事關農業(yè)農村發(fā)展的一件大事，也是深化農村改革的一項重要內容。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，農村勞動力逐步轉移，他們原來經營的土地流轉出來，使得農業(yè)從業(yè)者的土地經營規(guī)模不斷擴大，先進的農業(yè)技術裝備得到利用，為建設現代農業(yè)創(chuàng)造了必要條件。這是世界農業(yè)發(fā)展的普遍現象，目前我國正處于這一階段。近年來，各地從實際出發(fā)在這方面積極探索，取得了一定成效，積累了一些經驗。但從深層次看，在保護農民承包權益、加強流轉管理和服務、扶持新型經營主體發(fā)展等方面，還存在一些制約發(fā)展的體制機制性因素。
黨中央、國務院高度重視農村土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，培育新型農業(yè)生產經營主體，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系。為貫徹好中央精神，有關部門在開展土地經營權流轉規(guī)范化管理和服務試點的基礎上，深入基層調研、總結地方經驗，充分聽取基層干部和農民群眾的意見�？梢哉f，《意見》體現了中央的意圖，凝聚了群眾的智慧，是今后一段時期指導農村土地制度和農業(yè)經營制度改革的重要政策性文件。
問：《意見》的主要政策取向是什么？
答：這些年來，中央先后制定了一系列關于農村土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展的政策法律，對土地怎樣流轉作出了明確規(guī)定。現在出臺的這個《意見》，是適應新形勢和實踐發(fā)展要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神，并吸收了近年來廣大農民群眾的實踐創(chuàng)造。
《意見》的著眼點主要有三個方面：一是推進現代農業(yè)發(fā)展。在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，大力培育和扶持多元化新型農業(yè)經營主體，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，走出一條有中國特色的農業(yè)現代化道路。二是維護農民合法權益。建立健全土地承包經營權登記制度，保護好農戶的土地承包權益。堅持依法自愿有償，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者。三是堅持一切從國情和農村實際出發(fā)。
土地流轉和規(guī)模經營發(fā)展是客觀趨勢，但必須看到這是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉速度和超大規(guī)模。
問：如何準確理解農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”？
答：當前，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動力離開農村，原來家家戶戶都種地的農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多，在大多數地區(qū)，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟。實現土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。
《意見》明確提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。首先要維護好農村土地集體所有權。《意見》強調，一方面要探索新的集體經營方式；另一方面，要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監(jiān)督權，發(fā)揮好集體為農民流轉土地提供服務的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權�！兑庖姟分赋�，要抓緊抓實承包地確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題；要完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權屬證書，強化土地承包經營權物權保護。同時，要放活經營權�！兑庖姟窂娬{，要鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營；加強土地流轉服務體系建設，為流轉雙方提供服務，保護流轉雙方的權益。總之，三權分置是深化農村土地制度改革的實踐探索，體現了中國特色農村土地制度改革的理論創(chuàng)新。
問：近年來社會上對未來“誰來種地”問題十分關注，請問《意見》提出了哪些應對措施？
答：《意見》提出了三個方面的措施：一是建立新型職業(yè)農民制度，培育新的種地人。包括實施新型職業(yè)農民培育工程，積極培養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業(yè)企業(yè)經營管理人員、農業(yè)社會化服務人員和返鄉(xiāng)農民工等新型職業(yè)農民，努力構建新型職業(yè)農民和農村實用人才培養(yǎng)、認定、扶持體系。二是引導土地資源流向新型農業(yè)生產經營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經營權。鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優(yōu)先流向家庭農場等規(guī)模經營農戶；有條件的地方可將土地經營權入股組建合作組織，通過自營或委托經營等方式發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營；允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營；工商企業(yè)可以適度租賃土地發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)�；B(yǎng)殖、開發(fā)農村“四荒”資源等現代種養(yǎng)業(yè)。三是加大扶持完善服務，為新型農業(yè)經營主體發(fā)展提供更好的外部環(huán)境�！兑庖姟分饕獜呢斦⒔鹑�、用地、稅收等方面提出了一系列有針對性的扶持政策。如支持符合條件的新型農業(yè)經營主體優(yōu)先承擔涉農項目，新增農業(yè)補貼向新型農業(yè)經營主體傾斜，引導金融機構建立健全針對新型農業(yè)經營主體的信貸、保險支持機制，要求各地在年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施等。
應當指出的是，在發(fā)展新型農業(yè)經營主體的同時，不能忽視普通農戶的作用。各類新型經營主體在農業(yè)的不同領域、不同環(huán)節(jié)各有優(yōu)勢，要多元化、融合式地發(fā)展。
問：為什么要健全土地承包經營權登記制度？《意見》對做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出了哪些要求？
答：加強對承包地的保護，是促進土地流轉起來，形成規(guī)模經營的重要前提。過去，對農戶承包地主要是按照合同進行管理，存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。建立農村土地承包經營權登記制度，一是針對現實矛盾，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等問題；二是按照《物權法》要求，完善合同、健全登記簿、頒發(fā)權屬證書，確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利。這是穩(wěn)定農村土地承包關系的重要基礎，是開展土地經營權流轉的重要前提，也是調處承包糾紛、開展抵押擔保、落實征地補償的重要依據。
健全登記制度，強化對農戶承包地權益的保護，當前最重要的抓手就是開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為指導各地做好土地承包經營權確權登記頒證工作，《意見》明確提出四個方面的要求：一是按照保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、民主協商、因地制宜、分級負責的原則穩(wěn)步推進；二是原則上要確權到戶到地，在尊重農民意愿前提下，也可以確權確股不確地；三是強化縣鄉(xiāng)兩級責任，建立黨委政府統(tǒng)一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制；四是加強工作保障，經費納入地方財政預算，中央財政給予補貼。
問：當前，農村土地經營權流轉情況如何，為引導有序流轉《意見》提出了哪些具體措施？
答：近年來，農村土地流轉呈加快之勢。隨著規(guī)模的擴大，土地流轉也呈現出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢。流入方仍以農戶為主，但向合作社、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體流轉的比重逐步上升；農村集體經濟組織成員之間的轉包仍是最主要的流轉形式，但出租、股份合作等流轉形式比重上升較快。
從總體上看，我國農村土地流轉總體上平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規(guī)模、比例，侵害了農民合法權益；有的地方土地流轉市場不健全，服務水平有待提高；有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”、“非農化”問題比較突出。這些問題如果不解決好，就會影響到農村土地的有序流轉和農業(yè)適度規(guī)模經營的健康發(fā)展。
針對上述問題，在總結基層實踐經驗的基礎上，《意見》提出了四個方面的具體措施：一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有，堅持依法自愿有償，保護農民承包權益，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用于農業(yè)生產，重點支持糧食規(guī)模化生產。二是鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，穩(wěn)步推進土地經營權抵押、擔保試點，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營等。三是嚴格規(guī)范土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。四是加強土地流轉服務體系建設。
問：近年來，工商企業(yè)進入農業(yè)引起社會廣泛關注，對如何引導好并防止“非糧化”、“非農化”等問題，《意見》有何規(guī)定？
答：我國農村缺資金、缺人才，缺先進的管理，為發(fā)展現代農業(yè)，工商企業(yè)進入農業(yè)是必要的。從實踐情況看，工商企業(yè)直接租地經營，有利有弊，好處是可以帶來優(yōu)良的品種、先進的技術和經營模式，不好的是擠占農民就業(yè)空間，容易加劇“非糧化”、“非農化”傾向。
為鼓勵流轉土地用于糧食生產，《意見》提出，一是通過新增補貼向糧食生產規(guī)模經營主體傾斜、優(yōu)先安排農機具購置補貼、開展生產者補貼試點、目標價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現糧食生產規(guī)模經營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持糧食規(guī)�；a；二是通過糧食主產區(qū)、糧食生產功能區(qū)、高產創(chuàng)建項目實施區(qū)的產業(yè)規(guī)劃和相關農業(yè)生產扶持政策引導經營主體生產糧食；三是通過合理引導土地流轉價格，以降低糧食生產成本，穩(wěn)定糧食種植面積�？梢圆扇⊥０l(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。
為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農化”，《意見》明確：一是鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)�；B(yǎng)殖和開發(fā)農村“四荒”資源等適合企業(yè)化經營的現代農業(yè)。二是對工商企業(yè)租賃農戶承包地加強監(jiān)管和風險防范。包括，要求各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地有明確的上限控制；建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事后監(jiān)管；定期對租賃土地企業(yè)的農業(yè)經營能力、流轉承包地用途等情況進行監(jiān)督檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為等。
問：規(guī)模經營為什么要強調適度，實踐中如何把握這個度？
答：現代農業(yè)的基本特征是農業(yè)生產的專業(yè)化、標準化、規(guī)�；�、集約化。一定規(guī)模的土地集聚有利于發(fā)展現代農業(yè)。但是，任何一種土地經營方式，都存在勞動生產率與土地產出率如何均衡的問題，土地經營規(guī)模不是越大越好，應當有一個適宜的范圍。
《意見》提出對“兩個相當于”的要重點扶持，即土地經營規(guī)模的務農收入相當于當地二、三產業(yè)務工收入的，土地經營規(guī)模相當于當地戶均承包土地面積１０－１５倍的，應當給予重點扶持。這主要考慮到我國農戶平均承包土地面積不足８畝，１０－１５倍在１００畝左右，按農戶家庭２個勞動力種糧計算，現階段勞均收入可相當于出外打工。實際是種半年地等于打一年工。當然，由于各地二、三產業(yè)發(fā)展水平不一，農村勞動力轉移有快有慢，可以根據實際情況確定具體的標準。
問：農業(yè)社會化服務體系是農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展的有力支撐，《意見》提出了哪些新的措施？
答：健全的農業(yè)社會化服務體系可以將農業(yè)經營主體從部分生產經營環(huán)節(jié)中解放出來，專注于發(fā)揮自身優(yōu)勢，是農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展的有力支撐。
為提高農業(yè)社會化服務水平，《意見》提出了培育多元社會化服務組織的要求，拓展農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監(jiān)管等公共服務機構的服務范圍，開展政府購買農業(yè)公益性服務試點；支持經營性服務組織發(fā)展農業(yè)生產性服務，積極推廣土地托管服務模式。同時，《意見》提出要發(fā)揮供銷合作社的優(yōu)勢和作用，扎實推進供銷社綜合改革試點，推動供銷社與新型農業(yè)經營主體對接，鼓勵基層供銷社針對農業(yè)生產重要環(huán)節(jié)提升規(guī)模化服務水平。（完）
