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新華視點(diǎn)記者陳菲、羅沙
２５日，行政訴訟法修正案草案二次審議稿提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。讓“民告官”更加容易立案、讓行政首長(zhǎng)出庭，改變行政復(fù)議“維持會(huì)”現(xiàn)象……二次審議稿作出重要修改，著力解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”。
“依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政，而依法行政的重要保障是行政訴訟制度。因此，這次修法對(duì)于促進(jìn)十八屆四中全會(huì)將要確定的‘依法治國(guó)’任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將具有非常重要的意義。”北京大學(xué)教授姜明安說(shuō)。
亮點(diǎn)一：告政府不要求“具體行政行為”，專(zhuān)家建議采取“負(fù)面清單”方式
河南一家酒店職工反映，工商局僅憑個(gè)人提供的虛假材料，就將屬于職工的酒店過(guò)戶給他人。職工為了維權(quán)，向區(qū)人民法院提起行政訴訟，結(jié)果是法院不予立案。
全國(guó)人大常委會(huì)委員修福金調(diào)查，由于地方政府直接或者隱性干預(yù)，大量符合行政訴訟標(biāo)準(zhǔn)的案件得不到受理。他們調(diào)查的一個(gè)市，２０１０年到２０１２年行政案件受理率分別為３８．５％、３９．１２％、３５．１９％。群眾講有“三不”，即不收案件材料、不出法律文書(shū)、不予立案。
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”
專(zhuān)家介紹，當(dāng)時(shí)立法中用“具體行政行為”的概念，主要考慮是限定可訴范圍。但實(shí)際上什么可訴，什么不可訴，是由行政訴訟法其他條款規(guī)定的。有的法院還為“具體行政行為”設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件不予受理，客觀上成為“立案難”的原因之一。
鑒于此，二次審議稿將“具體行政行為”修改為了“行政行為”。雖然此次修改并沒(méi)有對(duì)社會(huì)各界普遍關(guān)心的行政訴訟受案范圍作大的調(diào)整，但姜明安認(rèn)為，將“具體行政行為”改為“行政行為”可為目前適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍去除法律障礙，如對(duì)規(guī)范性文件的附帶審，對(duì)行政合同案件的受理等。
“我個(gè)人一直主張擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，在這方面，思想應(yīng)更解放一點(diǎn)，步子應(yīng)更大一點(diǎn)。”姜明安建議，可采取“負(fù)面清單”的方式，凡是法律沒(méi)有禁止相對(duì)人起訴的，相對(duì)人不服行政行為，都應(yīng)該允許其向法院起訴。如果規(guī)定得模模糊糊，“信訪不信法”的問(wèn)題就終不能解決，法治的夢(mèng)想就終不能完全變成現(xiàn)實(shí)。
亮點(diǎn)二：行政首長(zhǎng)出庭，專(zhuān)家稱(chēng)一次出庭或等于聽(tīng)十次法律講座
近年來(lái)，時(shí)任北京平谷區(qū)長(zhǎng)、現(xiàn)任北京平谷區(qū)委書(shū)記的張吉福曾代表政府出了兩次庭。坐在被告席，一次贏一次輸。北京市平谷區(qū)積極推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，目前在平谷，和政府打官司看到“一把手”出庭的應(yīng)訴率已達(dá)到８５％。
行政訴訟是“民告官”的制度，但實(shí)踐中“告官不見(jiàn)官”的問(wèn)題比較突出，有的案件只有律師代理行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴。為推動(dòng)官民糾紛矛盾化解，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政的意識(shí)，近年來(lái)一些地方積極推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，取得較好的法律效果和社會(huì)效果。
例如，河北省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省高院和省政府法制辦近日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的通知》，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴的９種主要情形，并將出庭應(yīng)訴工作納入年度依法行政考核指標(biāo)體系，實(shí)施責(zé)任追究。廣州市政府近日也出臺(tái)《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》，要求行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需出庭應(yīng)訴。
在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，二次審議稿增加規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭。”
“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于官民關(guān)系和諧，也有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念和法律知識(shí)，一次出庭可能等于聽(tīng)十次法律講座。”姜明安說(shuō)。他同時(shí)表示，也不能所有行政案件都要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，這既不可能，也無(wú)必要。
“但影響公民法人或者其他組織重大權(quán)益的，或者有重大社會(huì)影響的行政案件應(yīng)有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，或者規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在一定時(shí)間內(nèi)應(yīng)至少出庭多少次，這樣更貼合實(shí)際。”姜明安說(shuō)。
亮點(diǎn)三：發(fā)揮“緩沖地帶”作用，專(zhuān)家稱(chēng)改變行政復(fù)議“維持會(huì)”現(xiàn)象
今年３月，山東平度“３•２１”守地農(nóng)民殞命事件引發(fā)了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。在這起征地拆遷引發(fā)的矛盾中，村民曾對(duì)《山東省人民政府關(guān)于平度市２００６年第十四批次城市》申請(qǐng)行政復(fù)議，山東省人民政府行政復(fù)議辦公室也答復(fù)稱(chēng)經(jīng)初步審查，決定予以受理。但直到事發(fā)，村民一直未等到下一步的審查答復(fù)。
行政復(fù)議是有效解決官民糾紛、將行政爭(zhēng)議化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重要途徑，也是官民糾紛訴諸法院的“緩沖地帶”。但長(zhǎng)期以來(lái)，行政復(fù)議的社會(huì)認(rèn)可度還不高，大量行政爭(zhēng)議未納入行政復(fù)議法制軌道。
全國(guó)人大常委會(huì)委員韓曉武舉例說(shuō)，近３年來(lái)，某自治區(qū)政府共受理行政復(fù)議案件３００多件，而同期受理的因行政爭(zhēng)議引發(fā)的信訪案件則高達(dá)５萬(wàn)余件。有些縣級(jí)政府幾年來(lái)甚至未受理過(guò)一起行政復(fù)議案件。
根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”。
“實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。”全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李適時(shí)說(shuō)。
對(duì)此，二次審議稿明確規(guī)定，“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告”。
“這一修改有利于改變長(zhǎng)期以來(lái)行政復(fù)議因許多地方和部門(mén)復(fù)議機(jī)關(guān)做‘維持會(huì)’而導(dǎo)致復(fù)議公信力嚴(yán)重下降的現(xiàn)實(shí)困境。”姜明安說(shuō)。（完）
新華社北京８月２５日電
